Vorkaufsrecht der Gemeinde: Frist, Ablauf, Negativzeugnis

Eine Wiese am Ortsrand, auf der die Gemeinde künftig Wohnhäuser plant. Ein unbebauter Bauplatz zwischen Einfamilienhäusern. Ein Altbau in einem Sanierungsgebiet der Innenstadt. Bei allen dreien können sich Verkäufer und Käufer beim Notar einig sein, und trotzdem kann am Ende die Gemeinde das Grundstück bekommen, in der Regel zu dem Preis, den die beiden ausgehandelt haben.

Die Gemeinde soll auf diesem Weg Flächen, die sie für ihre Planung braucht, dann kaufen können, wenn sie ohnehin verkauft werden. Ob sie das bei einem bestimmten Grundstück darf, hängt davon ab, wo es liegt, wer es kauft und wofür die Gemeinde es haben will. Für Käufer und Verkäufer bestimmt das Vorkaufsrecht außerdem den Zeitplan des Kaufs, selbst wenn die Gemeinde am Ende gar nicht eintritt.

Das Vorkaufsrecht der Gemeinde ist ihr Recht, in einen Kaufvertrag über ein Grundstück einzutreten und das Grundstück anstelle des Käufers zu erwerben. Es besteht nicht überall, sondern in den Gebieten, die § 24 Abs. 1 BauGB aufzählt, und dort, wo die Gemeinde es durch eine eigene Satzung begründet hat.

Hinter dem Recht steht ein einfacher Gedanke. Braucht die Gemeinde eine Fläche für eine Straße, eine Schule, einen Ausgleich für Eingriffe in die Natur oder für neue Wohnungen, soll sie diese Fläche kaufen können, sobald der Eigentümer sie ohnehin verkauft. Ein bloßes Kaufinteresse genügt dafür allerdings nicht. Ausüben darf die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht nur, wenn das Wohl der Allgemeinheit es rechtfertigt, und dazu kann nach dem Gesetz insbesondere zählen, dass in der Gemeinde Wohnungen gebraucht werden (§ 24 Abs. 3 BauGB).

Zusätzlich kann die Gemeinde durch Satzung ein besonderes Vorkaufsrecht begründen (§ 25 BauGB). Das betrifft etwa unbebaute Grundstücke im Geltungsbereich eines Bebauungsplans, Gebiete, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, und unbebaute Grundstücke, die sich zum Wohnen eignen und in einem Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt liegen.

Nicht zu diesem Vorkaufsrecht nach dem Baugesetzbuch gehören Vorkaufsrechte aus anderen Gesetzen, etwa das Vorkaufsrecht der Länder für Flächen des Naturschutzes (§ 66 BNatSchG). Es folgt eigenen Regeln, die in mehreren Ländern voneinander abweichen, und ist im Ratgeber Grundstücksrisiken eingeordnet.

Kein Vorkaufsrecht hat die Gemeinde beim Kauf einer Eigentumswohnung oder eines anderen Rechts nach dem Wohnungseigentumsgesetz und beim Kauf eines Erbbaurechts, also des Rechts, auf einem fremden Grundstück ein Gebäude zu haben (§ 24 Abs. 2 BauGB). Das gilt auch für ein Vorkaufsrecht aus einer Satzung (§ 25 Abs. 2 BauGB). Wer ein ganzes Mehrfamilienhaus kauft, das nicht in Wohnungseigentum aufgeteilt ist, kauft dagegen ein Grundstück, und dann kommt es darauf an, wo es liegt.

Bei bebauten Grundstücken schließt § 26 Nr. 4 BauGB die Ausübung aus, wenn das Grundstück so bebaut ist und genutzt wird, wie es der Bebauungsplan oder die Ziele der städtebaulichen Maßnahme vorsehen, und das Gebäude keine Missstände oder Mängel im Sinne des § 177 BauGB hat. Der Grund liegt nahe: Steht ein Haus schon so da, wie die Planung es will, kann die Gemeinde mit dem Kauf nichts mehr erreichen.

Das Bundesverwaltungsgericht hat am 09.11.2021 entschieden, dass dieser Ausschluss auch in Gebieten mit Erhaltungssatzung gilt, auch im sogenannten Milieuschutz, der die Zusammensetzung der Wohnbevölkerung erhalten soll (Az. 4 C 1.20). Maßgeblich sind die Verhältnisse zu dem Zeitpunkt, an dem die Gemeinde entscheidet, und nicht Vermutungen darüber, wie der Käufer das Haus künftig nutzen könnte. Ein bewohntes Mietshaus ohne erhebliche Mängel kann die Gemeinde dort deshalb in der Regel nicht über ihr Vorkaufsrecht erwerben.

Die drei weiteren Ausschlüsse aus § 26 BauGB hängen davon ab, wer kauft und wofür.

• Verkauf in der Familie: Der Eigentümer verkauft an seinen Ehegatten, an Verwandte in gerader Linie wie Kinder, Enkel und Eltern, an Verschwägerte in gerader Linie wie Schwiegerkinder oder an Verwandte in der Seitenlinie bis zum dritten Grad, also an Geschwister, Nichten, Neffen, Tanten und Onkel (Nr. 1).
• Kauf für Verteidigung, Sicherheit oder Kirche: Eine öffentliche Stelle kauft für Zwecke der Landesverteidigung, der Bundespolizei, der Zollverwaltung, der Polizei oder des Zivilschutzes, oder eine Kirche oder Religionsgesellschaft des öffentlichen Rechts kauft für Gottesdienst oder Seelsorge (Nr. 2).
• Vorhaben von überörtlicher Bedeutung: Auf dem Grundstück soll ein Vorhaben entstehen, für das ein Verfahren nach § 38 BauGB eingeleitet oder durchgeführt ist, etwa eine Planfeststellung (Nr. 3).

Die Gemeinde hat drei Monate Zeit, gerechnet ab der Mitteilung des Kaufvertrags (§ 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Innerhalb dieser Frist muss sie ihr Vorkaufsrecht durch einen Bescheid gegenüber dem Verkäufer ausüben, den das Gesetz Verwaltungsakt nennt.

Erhält die Gemeinde den Vertrag Anfang März, kann sie ihr Vorkaufsrecht also bis Anfang Juni ausüben. Lässt sie die Frist ohne Bescheid verstreichen, kann sie bei diesem Kauf nicht mehr eintreten.

Verlängern muss die Gemeinde die Frist um zwei Monate, wenn der Käufer das beantragt und vor Ablauf der drei Monate glaubhaft macht, dass er die Voraussetzungen erfüllen kann, um die Ausübung abzuwenden (§ 27 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Im Beispiel liefe die Frist dann bis Anfang August.

Bis das Baulandmobilisierungsgesetz am 23.06.2021 in Kraft trat, betrug die Frist zwei Monate. Das Gesetz verlängerte sie auf drei Monate, und die Begründung des Gesetzentwurfs beruft sich dafür auf eine Empfehlung der Baulandkommission (Bundestags-Drucksache 19/24838). Wer in älteren Quellen zwei Monate als Frist der Gemeinde liest, liest also die alte Rechtslage. Mit der Verlängerung um zwei Monate, die heute auf Antrag des Käufers möglich ist, hat diese alte Frist nichts zu tun.

Nach dem Notartermin erfährt die Gemeinde vom Kauf, prüft ihr Vorkaufsrecht und erklärt sich, und erst danach kann das Grundbuchamt den Käufer als Eigentümer eintragen. Fachleute sprechen von einer Grundbuchsperre. Sie schützt das Vorkaufsrecht, denn ohne sie könnte der Käufer schon als Eigentümer im Grundbuch stehen, bevor die Gemeinde über ihr Recht entschieden hat.

Der Ablauf beginnt beim Notar und endet im Grundbuch, und an jedem Schritt lässt sich ablesen, worauf Käufer und Verkäufer gerade warten.

1. Mitteilung: Der Verkäufer muss der Gemeinde den Inhalt des Kaufvertrags unverzüglich mitteilen, also ohne vermeidbares Zögern. Teilt der Käufer ihn mit, genügt das ebenfalls (§ 28 Abs. 1 BauGB). In der Praxis schickt der Notar den Vertrag an die Gemeinde.
2. Prüfung: Die Gemeinde prüft, ob das Grundstück in einem Vorkaufsgebiet liegt, ob ein Ausschluss greift und ob das Wohl der Allgemeinheit einen Kauf rechtfertigt. Dafür hat sie drei Monate.
3. Sicherung: Auf Ersuchen der Gemeinde wird nach der Mitteilung eine Vormerkung zu ihren Gunsten ins Grundbuch eingetragen, die ihren möglichen Anspruch auf das Grundstück sichert. Die Kosten für Eintragung und Löschung trägt die Gemeinde (§ 28 Abs. 2 BauGB). Wie eine Vormerkung wirkt, erklärt der Ratgeber Auflassungsvormerkung.
4. Entscheidung: Die Gemeinde übt ihr Vorkaufsrecht durch Bescheid gegenüber dem Verkäufer aus, oder sie bestätigt auf Antrag im Negativzeugnis, dass sie es nicht ausübt oder keines hat.
5. Umschreibung: Liegt dem Grundbuchamt der Nachweis vor, dass die Gemeinde nicht eintritt (§ 28 Abs. 1 BauGB), trägt es den Käufer als Eigentümer ein, sobald auch die übrigen Voraussetzungen erfüllt sind, etwa die Unbedenklichkeitsbescheinigung des Finanzamts.

Das Negativzeugnis beantragen Verkäufer oder Käufer bei der Gemeinde, in der das Grundstück liegt, und in der Praxis übernimmt das der Notar, der den Kaufvertrag beurkundet hat. Hat die Gemeinde kein Vorkaufsrecht oder übt sie es nicht aus, muss sie das Zeugnis auf Antrag unverzüglich ausstellen (§ 28 Abs. 1 BauGB).

Das Zeugnis gilt zugleich als Verzicht auf die Ausübung des Vorkaufsrechts. Liegt es vor, muss deshalb niemand das Ende der drei Monate abwarten, und die Gemeinde kann bei diesem Kauf nicht mehr eintreten.

Inhaltlich kann das Zeugnis zweierlei bestätigen, und beides reicht dem Grundbuchamt. „Ein Vorkaufsrecht besteht nicht“ heißt, dass das Grundstück in keinem Vorkaufsgebiet liegt oder ein Ausschluss greift. „Das Vorkaufsrecht wird nicht ausgeübt“ heißt, dass die Gemeinde ein Recht hätte, es bei diesem Kauf aber nicht nutzt.

Ob für das Zeugnis eine Gebühr anfällt, erfahren Sie bei der Gemeinde. Liegt es einige Wochen nach dem Notartermin noch nicht vor, fragen Sie beim Notar nach, ob der Antrag gestellt ist.

Der Wortlaut kann von Gemeinde zu Gemeinde abweichen, und ein Zeugnis kann etwa diese Angaben enthalten.

• „Zeugnis nach § 28 Abs. 1 Satz 3 BauGB“ nennt die Vorschrift, auf der das Schreiben beruht.
• „Kaufvertrag vom …, Urkundennummer … des Notars …“ bezeichnet den Kauf, für den das Zeugnis gilt.
• „Gemarkung …, Flurstück …“ bezeichnet das Grundstück so, wie es im Liegenschaftskataster geführt wird.
• „Ein Vorkaufsrecht besteht nicht“ oder „Das Vorkaufsrecht wird nicht ausgeübt“ ist die eigentliche Aussage, mit einer der beiden Bedeutungen von oben.

Ja, außer in zwei Fällen kann der Käufer die Ausübung abwenden, indem er sich verpflichtet, das Grundstück selbst so zu nutzen, wie es das Baurecht oder die Ziele einer städtebaulichen Maßnahme der Gemeinde vorsehen, etwa einer Sanierung (§ 27 Abs. 1 BauGB).

Ein Bauträger kauft zum Beispiel einen unbebauten Bauplatz in einem Wohngebiet mit Bebauungsplan, und die Gemeinde will ihr Vorkaufsrecht ausüben, weil in der Stadt Wohnungen fehlen. Verpflichtet sich der Bauträger vor Ablauf der Frist, in angemessener Zeit so zu bauen, wie der Plan es vorsieht, und kann er das auch, bleibt es bei seinem Kauf.

Nicht abwenden lässt sich die Ausübung bei Flächen, die ein Bebauungsplan für öffentliche Zwecke oder als Ausgleichsfläche vorsieht, und in einem Umlegungsgebiet, wenn die Gemeinde das Grundstück für die Umlegung braucht (§ 27 Abs. 2 BauGB). Im ersten Fall soll die Fläche gerade nicht privat genutzt werden, im zweiten braucht die Gemeinde das Grundstück selbst, um die Grundstücke neu zu ordnen.

Hat ein Gebäude auf dem Grundstück Missstände oder Mängel, kann der Käufer die Ausübung ebenso abwenden, wenn er sich verpflichtet, sie zu beseitigen (§ 27 Abs. 1 Satz 2 BauGB). Um eine solche Verpflichtung vorzubereiten, kann er die Verlängerung der Frist um zwei Monate beantragen. In Gebieten mit Erhaltungssatzung stellt sich die Frage für ein Haus, das den Zielen der Satzung entsprechend genutzt wird und keine erheblichen Mängel hat, in der Regel gar nicht, weil das Vorkaufsrecht dann schon nach § 26 BauGB ausgeschlossen ist.

Im Regelfall müssen für die Abwendung drei Voraussetzungen zusammenkommen (§ 27 Abs. 1 Satz 1 BauGB).

1. Die künftige Nutzung steht fest oder lässt sich mit ausreichender Sicherheit bestimmen, etwa weil ein Bebauungsplan sie festsetzt oder die Ziele einer Sanierung sie vorgeben.
2. Der Käufer ist in der Lage, das Grundstück binnen angemessener Frist so zu nutzen, also nicht erst in ferner Zukunft.
3. Er verpflichtet sich dazu gegenüber der Gemeinde, bevor die Frist für die Ausübung des Vorkaufsrechts abgelaufen ist.

In der Regel zahlt die Gemeinde den Preis, den Verkäufer und Käufer vereinbart haben, denn sie tritt in den Kaufvertrag ein, so wie er beurkundet ist. Liegt dieser Preis erheblich über dem Verkehrswert, darf sie stattdessen den Verkehrswert zahlen (§ 28 Abs. 3 BauGB).

Der Verkehrswert ist der Preis, der für ein bestimmtes Grundstück zu einem bestimmten Zeitpunkt am Markt zu erzielen wäre. Wie er für ein Grundstück berechnet wird, erklärt der Ratgeber Verkehrswert eines Grundstücks berechnen.

Ein Grundstück wird zum Beispiel für 400.000 € verkauft, ein Gutachten ermittelt aber einen Verkehrswert von 300.000 €. Der vereinbarte Preis liegt damit um ein Drittel über dem Verkehrswert. Gilt dieser Abstand als erheblich, kann die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht zu 300.000 € ausüben.

Der Verkäufer muss das nicht hinnehmen. Übt die Gemeinde ihr Vorkaufsrecht zum Verkehrswert aus, kann er vom Vertrag zurücktreten, statt das Grundstück im Beispiel für 100.000 € weniger abzugeben. Für den Rücktritt setzt § 28 Abs. 3 BauGB eine Frist, und wer einen solchen Bescheid erhält, sollte sie deshalb sofort mit dem Notar oder einem Anwalt klären.

Bei Flächen, die ein Bebauungsplan für öffentliche Zwecke oder als Ausgleichsfläche vorsieht, kann sich der Betrag nach den Regeln für die Entschädigung bei einer Enteignung richten, wenn die Gemeinde das Grundstück braucht, um den Plan umzusetzen (§ 28 Abs. 4 BauGB).

Wie wahrscheinlich die Gemeinde eintritt, lässt sich nur für das einzelne Grundstück beantworten, denn es kommt darauf an, ob es in einem Vorkaufsgebiet liegt, ob ein Ausschluss greift und ob die Gemeinde einen Zweck verfolgt, den das Wohl der Allgemeinheit rechtfertigt. Liegt das Grundstück in keinem dieser Gebiete und gilt dort keine Vorkaufssatzung, kann sie nach dem Baugesetzbuch gar nicht eintreten. Den Zeitplan bestimmt das Vorkaufsrecht dagegen auch dann mit, wenn die Gemeinde nicht eintritt, weil das Grundbuchamt erst nach dem Nachweis umschreibt.

Für den Käufer heißt das vor allem, dass der Kaufpreis in der Regel erst fällig wird, wenn feststeht, dass die Gemeinde nicht eintritt. Nach den Hinweisen der Bundesnotarkammer machen Kaufverträge die Fälligkeit üblicherweise davon abhängig, und welche Bedingungen dort sonst stehen, zeigt der Ratgeber Grundstück kaufen. Wer eine Finanzierung abruft, einen Bauvertrag schließt oder eine Wohnung kündigt, plant deshalb mit der Zeit bis zum Negativzeugnis und, wenn die Gemeinde sich Zeit lässt, mit den vollen drei Monaten.

Für den Verkäufer bleibt bis dahin offen, ob der Käufer oder die Gemeinde das Grundstück bekommt. Wie er den Verkauf darauf einstellt, beschreibt der Ratgeber Grundstück verkaufen.

Zwei Sonderfälle verändern das Bild. Die Gemeinde kann für ihr ganzes Gebiet oder für einzelne Gemarkungen, also Teile ihres Gebiets, auf die Ausübung ihrer Vorkaufsrechte verzichten und muss das öffentlich bekannt machen (§ 28 Abs. 5 BauGB). Solange ein solcher Verzicht gilt, tritt sie dort nicht in Käufe ein. Außerdem kann sie ihr Vorkaufsrecht zugunsten eines Dritten ausüben, etwa eines Wohnungsunternehmens, wenn dieser das Grundstück in angemessener Zeit für den Zweck nutzen kann, um den es der Gemeinde geht (§ 27a BauGB). Der Kaufvertrag kommt dann mit dem Dritten zustande, und die Gemeinde haftet neben ihm für die Pflichten aus dem Vertrag.

Ob ein Grundstück überhaupt in einem Vorkaufsgebiet liegt, lässt sich vor dem Notartermin klären. Fragen Sie bei der Bauverwaltung oder dem Liegenschaftsamt der Gemeinde, ob für das Grundstück ein Bebauungsplan, eine Sanierungs-, Erhaltungs- oder Vorkaufssatzung gilt, und sehen Sie sich den Plan selbst an. Wie man einen Bebauungsplan liest, erklärt der Ratgeber Bebauungsplan lesen.